武陵山片区包括湖南、湖北、重庆、贵州四省市交界地区的71个县(市、区)，国土总面积17.18万平方公里，71个县中有42个国家扶贫开发重点县，13个省级重点县。总人口3645万人，其中城镇人口833万人，乡村人口2792万人。片区内有34个自治地方县，18个自治县，少数民族人口1234.9万人，约占全国少数民族总人口的1/8，境内主要有土家族、苗族等9个世居少数民族。

　　一、武陵山片区要把切实改善民生摆在更加突出的位置

　　民生问题关系到人民群众的根本利益。近年来，武陵山片区各级党委政府坚持把解决民生问题作为构建和谐武陵山片区的着力点，从人民群众最需要解决的问题入手，加快解决民生问题，就业规模持续扩大，城乡居民收入大幅增加，社会保障体系不断健全，上学难上学贵、看病难看病贵问题得到缓解，廉租住房制度初步建立，城乡环境整治取得新进展，人民群众得到了更多实惠。但也要清醒地看到，武陵山片区社会事业仍滞后于经济发展，关系群众切身利益的问题仍然较多，就业形势依然严峻，社会保障覆盖面较小，居民收入水平相对偏低，教育发展不均衡，农村公共卫生服务能力薄弱，部分低收入家庭住房还较困难，环境污染问题仍然突出等。新的历史起点产生了新的民生要求，稳定的就业、公平的收入、良好的教育、安全的社保及医疗卫生、居家住房、环境保护、民生法治、个人发展等等，日益成为人民群众新的普遍追求，进而成为党和政府必须考虑和解决的重大问题。对这些问题必须高度重视，认真加以解决。武陵山片区各级党委政府把关注民生、重视民生、保障民生、改善民生作为重大战略举措，把解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为工作重点，顺应时代要求，体现民心民意，加快建设全面小康社会。

　　民生问题关系到整个社会的和谐稳定。任何一个社会只有有效地解决好民生问题，才可能具备和谐稳定的基石。“民忧邦本、本固邦宁”，解决好民生问题是社会和谐的重要基础。构建社会主义和谐社会，要求坚持以人为本，把最广大人民群众的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点；坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，必须体现在不断满足人民群众日益增长的经济、政治、文化利益上，要体现出做好关心群众生产生活的各项工作上，体现在为人民群众办实事办好事上。民生问题成为全社会关注的焦点和热门话题。只有始终把富民惠民、改善民生贯穿于各项工作之中，千方百计为群众谋利益，才能使党的执政基础更加坚实稳固，这就要求武陵山片区各级党委政府，要对群众有感情、动真情，深入基层，融入群众，了解民情，听取民意，服务群众。

　　民生问题关系到改革发展的全局。着力保障和改善民生，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，是实践党的宗旨的具体体现，是落实科学发展观的必然要求，是构建和谐武陵山片区的重要内容，事关改革发展稳定全局，意义重大而深远。只有坚持人民的利益高于一切，不断提高为人民谋利益、办实事的能力，才能做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋；只有坚持以人为本，提高广大人民群众的生活质量水平，才能最终实现人的全面发展；只有坚持公共服务均等化，切实保障社会公平正义，才能促进社会和谐稳定。

　　二、武陵山片区民生问题产生的原因分析

　　一是贫困面积较大、程度深。2012年农民人均收入3499元，相当于全国平均水平的59.1%，而农民人均纯收入低于1196元的农村贫困人口301.8万人，贫困发生率11.21%，比全国高7.41个百分点。武陵山片区共有11303个贫困村，占全国的7.64%，部分贫困群众还存在就医难、上学难、饮水不安全、社会保障水平低等困难。

　　二是基础设施薄弱、不完善。片区内主要干道网络尚未形成，公路建设历史帐较多，水利设施薄弱且严重老化，电力和通讯设施落后。有47个乡镇还未通水泥(沥青)路，占乡镇总数的3.41%，9271个行政村还未通水泥路(沥青)，占行政村总数的40.25%，7790个村没有完成农网改造任务，占行政村总数的33.82%，区内仓储、包装、运输等基础条件差，金融、技术、信息、产权和房地产等高端市场体系不健全，产品要素交换和对外开放程度低，物流成本高。

　　三是经济社会发展水平低，不均衡。2012年，一、二、三产业结构比例为22:37:41，与全国10:47:43相比，第一产业比例明显偏高，片区人均地区生产总值只有9163元，明显低于全国平均水平，城镇化率比全国平均低20个百分点。缺乏核心增长极，缺乏具有明显区域特色的大企业、大基地，产业链多不完整，没有形成具有核心市场竞争力的产业集群。文教体卫软硬件建设严重滞后，城乡居民就业不充分，人均教育、卫生支出仅相当于全国平均水平的51%，中高级专业技术人才严重奇缺，科技对经济增长的贡献不大。

　　四是生态环境脆弱，承载力差。片区平均海拔较高，气候恶劣，旱涝灾害严重，泥石流等自然灾害易发，部分地区水土流失，石漠化现象严重，土壤瘠薄，人均耕地面积为0.81亩，是全国平均水平的60%，发展与生态保护矛盾尖锐，产业结构调整受生态环境制约大。

　　五是区域发展不平衡，差距大。2012年片区人均地区生产总产值和农民人均纯收入分别是全国平均水平的33.76%和59.1%，与2011年37.3%和62.65%相比，差距进一步拉大。2010年片区内城乡居民收入比为3.04:1，城乡差距明显，四省市片区之间、片区内各县之间的发展差距也不同程度存在着。

　　三、武陵山片区保障和改善民生的总体要求及主要任务

　　保障和改善民生涉及面广，内涵丰富。基本要求是：认真贯彻党的十八大精神，深入落实科学发展观，以保障就业、安居、安全为重点，坚持从实际出发，与经济发展相协调，与生产力发展水平相适应，进一步深化改革、创新机制、健全法制，着力解决关系民生和社会和谐的突出矛盾及薄弱环节，促进社会公平正义，努力使武陵山片区的人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动和谐武陵山片区建设。为此，要着重抓好以下几个方面：

　　(一)扩大就业渠道。要通过发展经济扩大就业需求，通过技能培训改善就业供给，着力解决供需矛盾和结构性矛盾。大力开展职业技能培训，提高劳动者素质。鼓励支持自主创业，以创业带动就业。健全对困难群体的就业援助制度，增加公益性岗位，切实解决零就业家庭的就业问题。完善公共就业服务体系，抓好就业服务制度化、专业化和信息化建设，加强对人力资源市场的规范管理。

　　(二)稳定社会保险。坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，扩大社会保险覆盖范围。从2014年起，力争经过两三年的调整提高，使武陵山片区企业退休人员养老金水平略高于全国平均水平。全面推行城镇居民医疗保险制度，加快推进城镇居民基本医疗保险工作，在完善试点的基础上，继续扩大试点范围。

　　(三)确保城乡低保。在实现“应保尽保”的基础上，进一步强化动态管理机制，规范服务管理程序，加强基层能力建设，不断提高服务管理水平。研究建立保障标准自然增长机制，加大资金投入，逐步提高保障标准，力争经过两三年努力，使武陵山片区城乡低保水平不低于全国平均水平。

　　(四)提高职工收入。提高劳动报酬在初次分配中的比重，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制，力争经过两三年努力，使企事业单位职工收入达到全国平均水平。适时调整提高最低工资标准，逐步扭转工资收入分配差距扩大趋势。

　　(五)基础职业教育。坚持教育公益性，逐步将整个武陵山片区的城乡义务教育纳入公共财政保障范围。合理配置教育资源，推动公共教育资源向农村和边远地区倾斜，引导优质师资向农村学校和薄弱学校流动，推进义务教育均衡发展。完善落实贫困家庭学生资助政策，规范教育收费，切实保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育。把职业教育作为增加就业、促进农民增收、增强产业竞争力的战略举措。围绕我省主导产业，调整专业设置，扩大中等职业教育规模。统筹整合职业教育资源，加大对实训基地和教师培养的投入力度，组建一批高水平职业教育集团。

　　(六)困难群体住房。完善廉租住房保障制度，增加经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品房供给，规范经济适用住房管理。加快棚户区(危陋住宅区)改建和旧住宅小区改善，逐步改善城市困难群众居住条件和生活环境。

　　(七)医疗卫生服务。加强以乡镇卫生院为重点的农村三级医疗卫生服务网络建设，加大人才培养力度。完善新型农村合作医疗制度。逐步解决特困企业职工医疗保障问题。完善城市社区卫生服务体系，提高社区卫生服务街道覆盖率。完善公共卫生服务体系，切实加强医疗卫生服务监管。启动实施“医疗惠民工程”和“计生惠民计划”，认真落实农村计划生育家庭奖励扶助制度，启动独生子女伤残死亡家庭特别扶助制度，继续开展财政小额贴息贷款少生快富工程，搞好农村妇女生殖健康检查免费服务。

　　(八)食品药品安全。完善食品安全责任体系、监督体系、应急体系、标准体系和监测体系，扎实推进食品放心工程。创新药品安全监管方式，建立健全药品安全监管长效机制，严把药品研制、生产、流通、使用关，确保居民用药安全。深入开展食品药品专项整治行动，严厉查处食品药品违法案件，打击制售假冒伪劣食品药品的违法行为。

　　(九)搞好环境保护。加大环境保护投入，着力解决群众反映最强烈的水、大气、土壤等环境污染问题，改善城乡人居环境。积极开展重点流域水污染治理，加大城镇污水处理厂建设进度，切实加强水源地保护和管理，确保群众饮水安全。加强烟气排放治理达标工作，促进城市大气质量持续改善。集中力量开展环保专项整治，加强环境高危行业和企业的监督检查，严肃查处违法排污和矿山乱挖乱采等行为，努力消除环境隐患和风险。

　　四、武陵山片区民生问题改善的对策与措施

　　近年来，国家启动实施武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划，为片区加快发展和改善民生创造了前所未有的机遇与条件，武陵山片区各地精心组织，认真实施为民办实事项目，着力解决人民群众最关心、最现实、最直接的热点难点问题，为老百姓带来了实惠。但由于武陵山片区地域广阔、人口众多、经济发展滞后，扶贫攻坚任务仍然很艰巨。以个人之见，只有以改善民生为核心，围绕群众最关心、最直接、最现实的问题，集中力量办实事、办大事，才能在更大范围内和更高层面上造福百姓，从根本上推动武陵山片区的脱贫致富奔小康。

　　一要把握后发优势，突出改善民生重点。武陵山片区集革命老区、民族地区和贫困山区于一体，农村贫困人口居高不下，人民生活困难，特别是城乡区域发展不协调问题相当突出，贫困现象呈现出区域分布集中、致贫原因复杂、脱贫难度加大等特征，扶贫开发还需要长期艰苦努力。该地区虽然发展滞后，但区域生态保护良好，是我国亚热带森林系统核心区，长沙流域重要的水源涵养区和生态屏障，生物多样性显著，水能资源蕴藏量大，土地资源丰富，自然景观独特，气候优良，极具有旅游开发潜能。片区民俗文化独特、民族融合和文化开放程度高，各民族团结和睦，历史上形成了以土家族、苗族、瑶族、侗族、仡佬族等文化为特色的多民族地域性文化，民俗风情浓郁、民间工艺和非物质文化遗产十分丰富。要攻克武陵山片区扶贫开发难关，必须注重保持并发挥自身优势，努力走出一条区域内统筹协调、集约发展的新路，着力打造扶贫攻坚示范区、跨省协作创新区、民族团结模范区、国际知名生态文化旅游区、长江流域重要生态安全屏障。为此，必须坚持加快发展与扶贫攻坚相结合，与保护生态相结合，坚持市场调节与政府引导相结合；坚持自力更生与国家支持相结合，加快实施武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划，加快完善基础设施、加快推进城镇建设、统筹发展社会事业，有效满足群众教育、医疗卫生、就业基本需求，切实保障群众各方面合法权益，不断增强自身造血功能，与加快经济建设同步解决民生问题，努力实现可持续发展。

　　二要完善基础设施，夯实改善民生的根基。建立完备基础设施体系，是发展的首要保障，也是最大的民生实事。基础设施薄弱一直是制约武陵山片区区域发展和民生改善的关键因素。必须加快构建连通内外、功能配套、安全高效、适度超前的现代化基础设施体系，为片区扶贫攻坚创造良好条件、为区域经济社会跨越发展提供有效支撑，为群众带来便捷优越的现代生产生活方式。交通基础设施建设，要着力建设完善一批区域性综合交通枢纽，加快形成连接周边中心城市的综合运输通道，重点推进交通主通道联络线、通县公路、县际断头公路建设，建设农村公路，扩大路网覆盖面、完善路网结构，同时加快航道整治和机场建设，促进各种运输方式无缝衔接，实现交通一体化，更好服务产业发展、方便群众出行。水利基础设施建设，要建立政府调控、市场调节、公众参与的管水、用水、节水机制，统筹生活用水、生产用水和生态用水；不断加强水利工程建设，提高安全用水保障能力，满足生产生活需求；建立防汛抗洪预警预报系统和山洪地质灾害监测系统，加大城乡集中饮水水源保护力度，确保水环境安全。能源基础设施建设，要积极开发利用水能、风能、太阳能、生物质能等清洁能源和可再生能源，积极勘探开发天然气、页岩气为重点的资源，加强天然气管网建设，提高天然气输送能力；加快变电站和输电线路升级改造，加强城乡一体化电网建设，实现省际、县际电网互联，全面提高电网输送能力和供电质量；进一步加强农村沼气建设，提高沼气普及率和利用率，实施小水电代燃料工程，扩大小水电覆盖范围，完善农村电网，提高农村居民生产生活用电保障水平。通信和信息化建设，要推进城市接入光纤，推动光纤到社区、达乡镇、通行政村，加快新一代移动通信网、宽带通信网建设，加速实现无线通信信号全覆盖；以政务信息化、企业信息化、旅游信息化、农业与农村信息化、社会公共服务信息化为重点，不断延伸经济社会各领域信息服务，大力提升电子政务、电子商务、地理信息、远程教育、远程医疗等服务能力，建立基本完善的信息服务体系。

　　三要合理布局产业，拓宽改善民生的渠道。产业始终是经济发展的支撑，始终是扩大就业的动力，始终是改善民生的载体。要着眼于拉动经济增长、增加就业机会、有效改善民生，从区位特点、资源优势和产业基础出发，加大产业布局向贫困地区倾斜力度，形成具有区域特色的产业体系和支柱产业。武陵山片区应结合产业发展情况，支持本地各类职业院校和职业培训机构根据市场需求开展订单、定向培训，鼓励本地区企业以“工读结合、半工半读”等形式对企业吸纳的劳动者进行岗前培训，不断提高本土劳动力职业技能和综合素质，更好解决群众就业难题。严格遵守国家对武陵山片区的功能分区，在重点发展区积极推进工业化、城镇化，适度集中人口、集聚产业，在农业生态区积极发展特色农业和现代农业，在生态保护区除适当发展生态旅游、种植养殖业和必要的科学试验外，决不搞其他生产建设活动。加快产业结构调整，拒绝引进、坚决淘汰落后产能，限制污染企业和项目发展，推进节能减排和发展循环经济，确保产业发展与生态环境共赢，保障群众环境权益。积极推动产业化扶贫，大力发展贫困地区农村合作经济组织和专业技术协会，加大扶贫贴息贷款投放力度，创新扶贫项目贷款贴息管理机制，完善小额信贷扶贫到户形式，进一步完善贫困村互助资金试点，帮助扶贫对象参与特色产业开发。立足改善民生推动产业发展，要发挥资源优势。旅游业要实施特色民族村镇和古村镇保护与发展工程，进一步开发少数民族特殊医疗的康体健身旅游、科普旅游和红色旅游，大力支持休闲度假养生、农业生态及会展等旅游项目，形成有效带动群众就业和增收的支柱产业。农业要积极推进“一流转五服务”体系建设，不断提高农业现代化水平，加快建设区域性特色农林产品基地，推动农民向产业工人转变，促进农业增效、农民增收。

　　四要加快城镇建设，做大改善民生的平台。城镇化推动人口集中化布局、产业集聚化发展、基础设施和公共服务集约化提供，是保障人民群众享受现代文明生活的重要平台。我们必须充分发挥县城和建制镇的平台作用，构建区域中心城市为中心、县城为重要节点、特色小城镇为有力补充的新型城镇化格局。武陵山片区作为跨省协作创新区，应当在加快推进新型城镇化、不断提高居民生活水准上做文章、当典范。加快城镇建设，要做强中心，着力提升片区范围内张家界、吉首、怀化等中心城市的发展水平，不断优化城市形态，提升城市功能，促进人口与产业集聚，发展特色优势产业，承担周边区域的辐射对接功能；要完善重点，加强县城基础设施建设，不断健全城镇功能，提高人口集聚能力，依托县城产业发展不断扩大就业渠道，带动当地群众增加收入、改善生活条件；要凸显特色，支持一批特色民族文化、旅游度假、商贸流通、加工制造等小城镇加快发展。加快道路、电力、供水、供气、污水和垃圾处理等市政基础设施建设，完善建制镇功能，提高人口集聚能力，引导农村人口向小城镇适度集中，形成具有浓郁区域特色的小城镇。加快城镇建设，必须统筹发展社会事业，使群众在中小城镇能够享受与大中城市同样的现代化生活方式。要逐步建立公共服务一体化协调机制，打破行政区界限，统筹教育、卫生、就业等公共服务领域的规划建设，方便群众跨行政区就近就学、就医、就业和满足精神文化需求，促进各类公共服务资源在城乡之间、区域之间合理配置、实现资源共享，不断缩小与发达地区的差距，让群众不用远离故乡就能全方位地享受现代化公共服务，引导广大农民就近城镇化、吸引外出人员加速回流。在加快城镇建设的过程中，要整合生态移民、地质灾害搬迁等项目，通过对口培训、定向定点招工等形式，按照自愿原则引导居住在生存环境恶劣、基础设施极差、自然灾害频发地区的贫困人口和村落向中小城镇、工业园区移民。同时，要依托小城镇加快新农村建设，认真编制中心村建设规划，科学布局农村村落，鼓励农民向中心村集聚，整合资金统筹规划建设中心村公用基础设施，不断改善农村生产条件、人居环境，让广大农民热爱农村、安于农村。

　　五要强化政策支持，聚集改善民生的正能量。中央在制定的《武陵山片区区域发展和扶贫攻坚规划》中，明确提出未来十年武陵山片区的经济发展要实现新跨越，经济增速要力争高于全国平均水平的目标要求。如何抢抓机遇完成这一重任，政策倾斜至关重要。但目前，武陵山片区不仅优惠政策力度不够，也没有形成健全科学的政策扶持体系，武陵山区域发展和扶贫攻坚工作中面临严重的政策缺位。当前，我们一定要整合政策资源，全力构建有利于加快发展和扶贫攻坚的政策体系。一是要以实施人才引进为抓手，扩展区域软实力。人才是第一资源，做好人才工作是增强区域竞争力的战略选择，是实现武陵山片区后发赶超的根本保证。实施引进人才政策不仅是武陵山片区的发展之需，当务之急，更是重中之重。当前，突出的是要为片区引进农村医疗、教育方面的人才，为山区人民的就学、就医提供强有力的人才支撑和智力支持。二是要以完善生态补偿机制为中心，保障区域经济的可持续发展。要继续实施退耕还林、水土保持、天然林保护、防护林体系建设等重点生态修复工程。把武陵山片区作为国家生态补偿试点地区,对贫困村具有水土保持和碳汇生态效益的生态林进行生态补偿。鼓励长江下游地区省市积极支持武陵山片区建立健全流域性生态补偿机制。探索通过市场机制引导企业进行生态补偿的具体途径。三是要以强化科技创新为主导，加强区域产业深度开发。要制定出台优惠政策，吸引科技人才到贫困山区工作，增加资金投入，围绕旅游、生物、环境资源优势，积极培育战略性新兴产业，大力推进生态文明建设和可持续发展,借助科技的力量助推武陵山片区转型发展。要抢抓武陵山片区区域发展与扶贫攻坚的战略机遇，将科技工作放到区域经济社会发展的重大机遇中统筹谋划，为推进武陵山片区产业的深度融合提供科技支撑。要构建产、学、研结合的框架和机制，坚持以企业为主体、面向全国，积极对接高校和院所，依靠科技创新推动武陵山片区实现率先转型。要搭建科技成果转化及产业化的资本平台，充分发挥政府、企业和金融机构的作用，在经费、项目、平台、基层科技发展等方面给予武陵山片区重点支持。(作者单位：湖南省张家界国家森林公园管理处)